（一）首部
1.判決書字號：江蘇省盱眙縣人民法院（2014）盱行初字第0004號行政判決書。
3.訴訟雙方
原告：金某。
被告：江蘇省盱眙縣運輸管理所。
5.審判機關和審判組織
審判機關：江蘇省盱眙縣人民法院。
合議庭組成人員：審判長：沈安剛；審判員：樊明；人民陪審員：武振波。
（二）訴辯主張
1.被訴具體行政行為
被告盱眙縣運輸管理所（以下簡稱縣運管所）于2013年12月5日作出“盱交駕許（2013）00001號不予交通行政許可決定書”，認為盱眙縣在2013—2020年規劃期內，不增加新駕校，對原告金某提出的機動車駕駛員培訓經營行政許可申請，決定不予許可。
2.原告訴稱
原告金某訴稱：原告于2013年11月21日向被告縣運管所申請從事機動車駕駛員培訓業務，開辦駕校。2013年12月5日，被告根據《江蘇省機動車駕駛人培訓管理辦法》和《淮安市機動車駕駛人培訓市場發展規劃》[淮交（2013）170號]文件的規定，作出不予交通行政許可決定。原告認為被告排除原告進入盱眙縣的駕駛員培訓市場，其行為屬于《中華人民共和國反壟斷法》第八條和第三十七條規定的濫用行政權力情形，其性質在法律上屬于排除和限制競爭，嚴重損害原告的合法權益。同時，《江蘇省機動車駕駛人培訓管理辦法》違反了對行政許可不得增設違反法律的其他條件的規定。原告訴請法院判決撤銷被告“盱交駕許（2013）00001號不予交通行政許可決定書”并重新作出交通行政許可決定。
3.被告辯稱
被告縣運管所辯稱：2013年11月11日，江蘇省淮安市交通運輸局下發了淮交（2013）170號文件，該文件在5.6.2“規劃方案”中明確規定：“根據淮安市各區縣的小型汽車培訓能力及教學車輛規劃，結合淮安市駕培市場發展現狀，目前淮安市駕培市場已處于供大于求的狀態，在規劃期內不宜再增加駕校數量及教學車輛。”同時，《江蘇省發展規劃條例》第二十八條規定：“縣級以上地方人民政府及其有關部門應當嚴格遵守發展規劃，在制定政策、審批或者核準投資項目、開發利用資源、安排財政支出時，不得違反發展規劃的強制性和約束性規定。不符合發展規劃產業政策的建設項目，縣級以上地方人民政府及其有關部門不得審批、核準和備案。”
據此，我所依據江蘇省人民政府令第76號《江蘇省機動車駕駛人培訓管理辦法》和淮交[2013]170號文件作出了不予交通行政許可的決定。故，我所作出的“盱交駕許（2013）00001號不予交通行政許可決定書”認定事實清楚，程序合法，適用法律、法規正確，請求人民法院依法駁回原告的訴訟請求。
（三）事實和證據
江蘇省盱眙縣人民法院經公開審理查明：2013年11月21日，原告向被告遞交申請書，申請開辦一所二級駕駛員培訓駕校。當日，被告開具清單表明收到申請書。同月25日，被告受理原告的申請。2013年12月5日，被告根據《江蘇省機動車駕駛人培訓管理辦法》和《淮安市機動車駕駛人培訓市場發展規劃（2013—2020）》的規定，以淮安市（含盱眙縣）“駕培”市場已處于供大于求的狀態，在規劃期內不宜再增加駕校數量，為保護學員、經營人和擬投資機動車駕駛人培訓的投資人的利益免受損失，促進“駕培”行業健康、有序、可持續發展，在2013—2020年規劃期內將不再增加新駕校為由，作出“盱交駕許[2013]00001號不予交通行政許可決定書”。原告不服，于2014年1月24日向本院提起行政訴訟。
另查明：2012年12月11日，江蘇省交通運輸廳發布關于印發《江蘇省機動車駕駛人培訓市場發展規劃編制指南》的通知[蘇交運（2012）94號]，要求各市參照執行，目的是更好地貫徹《江蘇省機動車駕駛人培訓管理辦法》，加強省機動車駕駛人培訓行業的管理，指導各市做好《機動車駕駛人培訓市場發展規劃》的編制工作。2013年11月11日，淮安市交通運輸局發布《淮安市機動車駕駛人培訓市場發展規劃》的通知，希各縣區交通運輸局遵照執行。《淮安市機動車駕駛人培訓市場發展規劃（2013-2020）》5.6.2“規劃方案”中明確規定：“根據淮安市各區縣的小型汽車培訓能力及教學車輛規劃，結合淮安市駕培市場發展現狀，目前淮安市駕培市場已處于供大于求的狀態，在規劃期內不宜再增加駕校數量及教學車輛。”
上述事實有下列證據證明：
（1）開辦機動車駕駛培訓學校申請書；
（2）交通行政許可申請材料清單；
（3）交通行政許可申請受理通知書；
（4）交通行政許可受理審查審批表；
（5）交通行政許可審查意見書；
（6）不予交通行政許可決定書；
（7）盱眙縣運輸管理所行政許可送達回執；
（8）法律依據12份，分別是：《機動車教練場技術要求》《機動車駕駛培訓機構資格條件JT/T433—2004》《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國道路運輸條例》《機動車駕駛員培訓管理規定》《中華人民共和國道路交通安全法》、《江蘇省交通運輸廳關于印發〈江蘇省機動車駕駛人培訓市場發展規劃編制指南〉的通知》《江蘇省機動車駕駛人培訓管理辦法》《江蘇省發展規劃條例》《江蘇省道路運輸條例》《關于發布〈淮安市機動車駕駛人培訓市場發展規劃〉的通知》《淮安市機動車駕駛人培訓市場發展規劃（2013—2020）》。
（四）判案理由
江蘇省盱眙縣人民法院經審理認為：《中華人民共和國道路運輸條例》第七條第三款規定，“縣級以上道路運輸管理機構負責具體實施道路運輸管理工作。”第四十條規定：“申請從事道路運輸站（場）經營、機動車維修經營和機動車駕駛員培訓業務的，應當在依法向工商行政管理機關辦理有關登記手續后，向所在地縣級道路運輸管理機構提出申請，并分別附送符合本條例第三十七條、第三十八條、第三十九條規定條件的相關材料。縣級道路運輸管理機構應當自受理申請之日起15日內審查完畢，作出許可或者不予許可的決定，并書面通知申請人。”據此，被告具有作出“盱交駕許[2013]00001號不予交通行政許可決定書”的法定職權。
本案的爭議焦點是：《淮安市機動車駕駛人培訓市場發展規劃（2013—2020）》能否作為行政許可的依據？根據《中華人民共和國行政許可法》第四條、第五條、第十六條的規定，設定和實施行政許可，應當依照法定的權限、范圍、條件和程序，遵循公開、公平、公正的原則；符合法定條件、標準的，申請人有依法取得行政許可的平等權利，行政機關不得歧視；法規、規章對實施上位法設定的行政許可作出的具體規定，不得增設行政許可；對行政許可條件作出的具體規定，不得增設違反上位法的其他條件。《中華人民共和國道路運輸條例》第三十九條已對申請從事機動車駕駛員培訓應當具備的條件作出了明確的規定：“（一）取得企業法人資格；（二）有健全的培訓機構和管理制度；（三）有與培訓業務相適應的教學人員、管理人員；（四）有必要的教學車輛和其他教學設施、設備、場地。”《機動車駕駛員培訓管理規定》第十條規定的申請從事普通機動車駕駛員培訓業務應當符合的條件，也只是對上述條例內容的具體細化而沒有增設條件。《中華人民共和國行政許可法》第十六條明確規定：“法規、規章對實施上位法設定的行政許可作出的具體規定，不得增設行政許可；對行政許可條件作出的具體規定，不得增設違反上位法的其他條件。”而《淮安市機動車駕駛人培訓市場發展規劃（2013—2020）》只是道路運輸領域的專項發展規劃，屬技術性規范而非法律性規范。把《淮安市機動車駕駛人培訓市場發展規劃（2013—2020）》作為審查是否準予行政許可的法律規范依據，屬于增設行政許可的條件，不符合上位法的規定。被告僅以“駕駛市場已處于供大于求的狀態，在規劃期內不宜再增加駕校數量。……在2013—2020年規劃期內將不再增加新駕校”為由決定不予行政許可，不符合行政許可法等法律規范的規定。
《中華人民共和國行政許可法》第五條規定，實施行政許可，應當遵循公開、公平、公正的原則。《中華人民共和國道路交通安全法》第二十條規定，“機動車的駕駛培訓實行社會化，由交通主管部門對駕駛培訓學校、駕駛培訓班實行資格管理。”《中華人民共和國道路運輸條例》第三條、第四條、第六條規定：從事道路運輸經營以及道路運輸相關業務，應當依法經營、誠實信用，公平競爭；道路運輸管理，應當公平、公正、公開和便民；任何單位和個人不得封鎖或者壟斷道路運輸市場。《江蘇省道路運輸條例》第六條亦規定：“道路運輸管理遵循公開、公正、高效、便民的原則，保護正當競爭，制止非法經營。從事道路運輸以及相關業務經營活動，應當依法經營、誠實信用、公平競爭。任何單位和個人不得封鎖或者壟斷道路運輸市場。”《機動車駕駛員培訓管理規定》第三條也規定了相同的內容。因此，被訴行政行為不符合行政許可法等法律規范規定的公平、正當競爭等原則，也不符合《中華人民共和國道路交通安全法》等法律規范規定的機動車駕駛培訓實行社會化、交通主管部門實行資格管理等的規定。
綜上所述，被告以《淮安市機動車駕駛人培訓市場發展規劃（2013—2020）》作為審查的依據不當。被告作出的不予交通行政許可決定書適用法律、法規錯誤。
（五）定案結論
江蘇省盱眙縣人民法院依據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第二目的規定，判決如下：
（1）撤銷被告盱眙縣運輸管理所作出的“盱交駕許（2013）00001號不予交通行政許可決定書”，限在法定期限內重新作出具體行政行為。
（2）案件受理費50元，由被告盱眙縣運輸管理所負擔。
（六）解說
1.機動車駕駛員培訓業務實行行政許可制度
從事機動車駕駛員業務培訓，直接關系著公共安全，涉及人民群眾的人身健康、生命財產安全。基于此，對于相對人從事該培訓業務實行市場準入，需要具備一定的條件。從行政許可的性質來看，該行政許可屬于普通許可，符合法定條件的相對人均可從事該培訓業務，一般沒有數量限制。亦即，相對人要設立駕校、從事駕駛員業務培訓的，符合法律規定條件的，行政機關即應作出準許從事普通機動車駕駛員培訓的交通行政許可決定。行政許可機關不應以該地區已有一定數量的駕校從事該培訓業務而拒絕相對人的申請。
2.機動車駕駛員業務培訓行政許可設定條件
根據行政許可法的規定，行政許可設定和實施遵循法定原則，符合規定的條件標準的，申請人有依法取得行政許可的平等權利。上位法對行政許可條件作出規定的，法規、規章可在上位法設定的行政許可條件范圍內作出具體規定，但不得增設行政許可，也不得增設違反上位法的其他條件。
《中華人民共和國道路運輸條例》（2012年）第三十九條對從事機動車駕駛員培訓應當具備的條件進行了明確規定：“（一）有健全的培訓機構和管理制度；（二）有與培訓業務相適應的教學人員、管理人員；（三）有必要的教學車輛和其他教學設施、設備、場地。”交通部《機動車駕駛員培訓管理規定》、地方規章《江蘇省機動車駕駛員培訓管理辦法》在行政法規規定的行政許可條件范圍內，也只是對上述條例內容的具體細化，均沒有增設條件，故該類規定符合上位法的規定，不違背行政許可法的精神。
3.機動車駕駛人培訓市場發展規劃不能作為行政許可的依據
因行政法規已經對許可條件進行了規定，規章對許可的條件進行了細化，根據行政許可法的規定，規章以下的規范性文件不得設定行政許可，也不得增設行政許可條件。《淮安市機動車駕駛人培訓市場發展規劃（2013—2020）》作為道路交通運輸領域的專項發展規劃，應屬于規范性文件范疇，其關于“規劃期內不宜增加駕校數量的表述”屬于一種行政指導，本身無法律拘束力。
本案被告縣運管所在許可中以“駕培市場供大于求，不宜增設駕校”為由不予許可，屬于許可過程中變相增加條件。此外，機動車的駕駛培訓實行社會化，“以市場飽和，不增加新駕校為由”不予許可，在某種程度上也限制了競爭，變相保護已設立駕校的既得利益，不符合“駕培”市場的市場無形之手調節。
綜上，行政機關依據《淮安市機動車駕駛人培訓市場發展規劃（2013-2020）》的規定，以“駕校市場飽和、規劃期內不宜增加新駕校”為由不予行政許可，屬于法律適用錯誤，不符合《中華人民共和國行政許可法》和《中華人民共和國道路運輸條例》等法律規范的規定，當事人訴請判決撤銷的，人民法院應予準許。
（江蘇省淮安市中級人民法院 王伏剛）
案例來源：國家法官學院,中國人民大學法學院 《中國審判案例要覽.2015年行政審判案例卷》 中國人民大學出版社 第21 - 25 頁
