（一）首部
1.判決書字號：北京市西城區人民法院（2014）行初字第431號行政判決書。
3.訴訟雙方
原告：邢某。
委托代理人：邢某1、邢某2。
被告：北京市西城區人民政府。
法定代表人：王某，該區區長。
委托代理人：葛某，該區干部。
委托代理人：趙某，北京宣房房屋經營公司四分部職員。
5.審判機關和審判組織
審判機關：北京市西城區人民法院。
合議庭組成人員：審判長：劉學偉，人民陪審員：曾建、張汝建。
（二）訴辯主張
1.被訴具體行政行為
2014年7月10日，北京宣房房屋經營公司作出答復，內容為：“北京市西城區廣義里×號樓2門2XXXXX2號房屋為北京宣房房屋經營公司管理直管公房，該房屋承租人為季某（已去世）。根據《北京市公有住房租賃合同》第七條規定：‘租賃期限內，乙方外遷或死亡，乙方同一戶籍共同居住兩年以上又無其他住房的家庭成員愿意繼續履行合同，其他家庭成員又無異議的可以辦理更名手續。’經查北京市朝陽區小紅門日化一廠宿舍管理辦公室開具的證明，證明你單位分配過住房，且你未提供無其他住房的證明材料，不符合更名條件。”
2.原告訴稱
原告刑雪波訴稱：原告邢某以書面形式向區政府提出變更北京市西城區廣義里×號樓2門201、202房屋承租人的申請，區政府于2014年7月10日作出答復，以邢某單位分配過住房且未提供無其他住房的證明為由不予變更。邢某認為，其本人至今沒有住房，單位也從沒有分配過住房，并有單位出具的證明，符合變更條件。故訴至法院，請求判令依法撤銷區政府根據邢某房屋變更承租人申請于2014年7月10日作出的答復，并根據變更承租人申請重新作出答復；訴訟費由區政府承擔。
3.被告辯稱
被告北京市西城區人民政府辯稱：北京市西城區廣義里×號樓2門2XXXXX2號房屋是區政府管理的直管公房，原承租人為季某。季某于2012年7月13日去世。2013年8月9日，邢某向區政府提出更名申請，要求將涉訴房屋的承租人變更為其本人。2013年12月17日，區政府作出告知，以邢某提供的材料不齊為由對其更名申請不予辦理。邢某不服該告知，訴至北京市西城區人民法院。2014年3月20日北京市西城區人民法院作出（2014）西行初字第63號行政判決書，撤銷該告知并要求區政府重新作出處理決定。2014年7月10日，區政府作出本案被訴答復，并于同日郵寄送達。經調查，邢某原單位北京市朝陽區小紅門日化一廠宿舍管理辦公室于2014年6月出具證明，證明該廠曾分配給邢某單位住房。根據《北京市公有住宅租賃合同》第七條的規定———“租賃期限內，乙方外遷或死亡，乙方同一戶籍共同居住兩年以上又無其他住房的家庭成員愿意繼續履行合同，其他家庭成員又無異議的，可以辦理更名手續”，邢某原單位為其分配過住房，且邢某未提供無其他住房的證明材料，不符合變更條件。綜上，區政府作出的答復事實清楚、程序恰當，請求法院依法裁判。
（三）事實和證據
北京市西城區人民法院經公開審理查明：北京市西城區廣義里×號樓2門2XXXXX2號房屋是北京宣房房屋經營公司管理的直管公房，原承租人為季某。季某于2012年7月12日去世。2013年8月9日，邢某向區政府提出更名申請，要求將涉訴房屋的承租人變更為自己。2013年12月17日，區政府作出告知，以邢某提供的材料不齊為由對其更名申請不予辦理。邢某不服該告知，訴至本院。2014年3月20日，本院作出（2014）西行初字第63號行政判決書，撤銷該告知并要求區政府重新作出處理決定。2014年7月10日，區政府重新作出答復，并于同日郵寄送達。邢某不服該答復，于2014年7月24日向本院提起行政訴訟。
上述事實有下列證據證明：
（1）北京市西城區人民法院（2014）西行初字第63號行政判決書；
（2）北京市西城區人民法院（2012）西民初字第3264號民事判決書；
（3）2014年7月15日原北京市朝陽區小紅門日化一廠副廠長、工會主席為職工家屬落實政策證明；
（4）2012年4月1日原北京市朝陽區小紅門日化一廠主管分房的副廠長和黨委書記證明；
（5）社區街道證明；
（6）北京建宮醫院死亡證明；
（7）變更承租人申請；
（8）國內標準快遞；
（9）季某、邢某戶口簿；
（10）《北京市高級人民法院關于因直管公房租賃引發糾紛的受理問題的意見》[（2003）3X0號]；
（11）“北京市公有住宅租賃合同”；
（12）房屋租賃繳款憑證；
（13）北京市西城區人民法院（2014）西行初字第63號行政判決書；
（14）2014年6月26日北京市朝陽區小紅門日化一廠證明；
（15）EMS郵寄回執及查詢單。
（四）判案理由
北京市西城區人民法院經審理認為：北京宣房房屋經營公司是被授權經營、管理直管公房的事業單位，因其不具備行政訴訟被告的主體資格，對該單位（包括其下屬各房屋管理分部）的行為不服，人民法院作為行政案件受理的，應當由設立該機構的區政府為被告。區政府作為公房管理機關，具有針對邢某的申請作出答復的法定職責。
區政府在審查公房原承租人死亡，申請人向其申請辦理承租人變更手續時，應依據北京市公房相關政策規定進行審查。目前公房管理機關在公房原承租人死亡后，履行承租人變更職責過程中遵循的規范性文件主要是“北京市公有住宅租賃合同”。該合同第七條規定，租賃期限內，承租人外遷或死亡，承租人同一戶籍共同居住兩年以上又無其他住房的家庭成員愿意繼續履行原合同，其他家庭成員又無異議的，可以辦理更名手續。根據上述規定，原承租人死亡后，申請人如果想繼續承租該公有住宅應同時具備四個條件：（1）在原承租人死亡時與原承租人同一戶籍；（2）在原承租人去世前與原承租人在訴爭公有住宅處共同并連續居住兩年以上；（3）無其他住房；（4）其他家庭成員無異議，且有資格提出異議的家庭成員也應當符合前述三個條件。在本案中，區政府依據2014年6月26日北京市朝陽區小紅門日化一廠出具的證明，證明邢某單位為其分配過住房，且邢某未提供無其他住房的證明為由，對其變更公房承租人申請不予辦理。但是，邢某在法定舉證期限內提供的2014年7月15日北京市朝陽區小紅門日化一廠出具的證明，證明邢某單位并未向其分配過住房。鑒于兩份證明均出自同一單位，證明效力相等，證明目的相左，且均無其他證據佐證，故應認定區政府作出的答復認定事實不清。
（五）定案結論
北京市西城區人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第一目，作出如下判決：
（1）撤銷北京市西城區人民政府于2014年7月10日針對邢某提出的公房承租人變更申請作出的答復。
（2）責令北京市西城區人民政府于本判決生效后30日內，針對邢某提出的公房承租人變更申請重新作出處理決定。
案件受理費50元，由北京市西城區人民政府負擔（于本判決生效后7日內交納）。
（六）解說
本案涉及的主要問題是：目前公房管理機關在公房原承租人死亡后，履行承租人變更職責過程中遵循的規范性文件有且只有“北京市公有住宅租賃合同”。該份文件是公房管理機關與承租人簽訂的，關于直管公房承租、使用等事項的約定。在目前相關法律法規尚不完善的情況下，只有這一份文件可作為操作依據。
在公房承租人變更的問題上，不可避免地涉及直管公房租賃關系的法律性質和直管公房管理機關在直管公房租賃關系中的法律地位的問題。實際上，直管公房租賃關系是一種公法色彩很濃的特殊的關系，不同于一般的民事租賃關系。在直管公房租賃關系中，承租人的資格、租賃的期限、租金的標準、出租人的權限以及出租方與承租人之間的權利、義務關系都由政府有關部門統一規定，出租人和承租人的意思自治的范圍被壓縮到極小。以直管公房租賃關系中的出租人如房管所為例：當事人向房管所申請變更，房管所經審查，認為符合公房承租人條件的，就應當予以變更。房管所不可以像一般民事租賃關系中的出租人那樣以自己的自由意思作出接受或拒絕的表示。
事實上，政府公房管理機關或直管公房經營管理單位（仍以房管所為例）具有民事主體和行政主體的雙重身份，同時扮演民法上的出租人和行政法上的行政管理人的雙重角色。在直管公房租賃合同關系中，涉及例如房屋保護、維修或房屋租金交納糾紛時，房管所以一般民事主體的身份出現，與承租人具有平等的法律地位，相應地，該類案件也應當作為民事案件處理。但在涉及審查當事人承租資格時，房管所以行政管理者的角色出現，履行行政管理的職權，相應地，此類案件應當作為行政案件處理。
（北京市西城區人民法院 劉學偉）
案例來源：國家法官學院,中國人民大學法學院 《中國審判案例要覽.2015年行政審判案例卷》 中國人民大學出版社 第381 - 384 頁
