（一）首部
1.判決書字號
一審判決書：新疆維吾爾自治區烏魯木齊市中級人民法院（2001）烏中經初字第224—1號
二審判決書：新疆維吾爾自治區高級人民法院（2002）新民二終字第21號
3.訴訟雙方
原告（被上訴人）：新疆維吾爾自治區民政廳（以下簡稱民政廳）
法定代表人：賈某，廳長
委托代理人（一、二審）：連振華，新疆聯恒律師事務所律師
委托代理人（一審）：孫某，民政廳副廳長
委托代理人（二審）：周某，民政廳副廳長
被告（上訴人）：烏魯木齊陽光投資集團有限公司（以下簡稱陽光公司）
法定代表人：周某，董事長
委托代理人（一審）：賈震，新疆公論律師事務所律師
委托代理人（二審）：居某，陽光公司職員
委托代理人（一、二審）：江統層，新疆新迪律師事務所律師
5.審判機關和審判組織
一審法院：新疆維吾爾自治區烏魯木齊市中級人民法院
合議庭組成人員：審判長：高勝利；代理審判員：楊春、王建國
二審法院：新疆維吾爾自治區高級人民法院
合議庭組成人員：審判長：李引泉；代理審判員：彭英琪、徐聰平
（二）一審訴辯主張
原告訴稱：2000年3月，陽光公司謊稱其計劃在4年內投資3億元人民幣、8年內投資10億元人民幣，欲在本市小地窩堡地區實施“陽光城”建設項目，并提供了一份該計劃的說明、兩份總計8300萬元的銀行存款證明、其向自治區主要負責人及我廳的請示報告，要求兼并我廳所屬的小地窩堡安置農場（以下簡稱安置農場）。在陽光公司的欺騙下，我廳及安置農場開始與陽光公司商談兼并事宜，并于同年10月23日由安置農場與陽光公司草簽了兼并合同，其中合同生效條件約定：本合同報有關部門審批備案，經三方法人代表簽字并加蓋公章后生效，即具有法律效力。同年11月15日，雙方又簽訂了補充協議，就合同的個別條款作了變更。陽光公司在未經政府主管部門審批、合同尚未生效的情況下，即申請注銷了安置農場，并接管了企業的資產。隨后其即開始肆意處置國有資產，以轉讓土地使用權及收取安置農場債權的方式，收取了安置農場資金956萬元，除其中的160萬元用于給農場職工發工資及90萬元用于償還我廳債務外，其余的706萬元被用于償還陽光公司的債務。另：陽光公司將安置農場的養雞場設施拆毀，改為牛圈，造成經濟損失78萬元；經營葡萄園虧損10萬元；占有桑塔納轎車一輛5萬元。綜上我廳認為：陽光公司采取欺騙手段，與安置農場簽訂兼并合同；該合同未經政府主管部門即我廳最終正式批準，亦未經政府各職能主管部門的審批，屬無效合同。陽光公司違反合同約定的生效條款，在我廳未在合同上簽字蓋章的情況下，擅自注銷安置農場，侵占其經營管理的國有資產，侵占國有土地使用權，拒不履行其在合同中承諾的安置職工的相關條款，造成職工多次上訪，嚴重影響廳機關的正常工作。故提出以下訴訟請求：（1）確認兼并合同無效，恢復安置農場的法人資格；（2）判令陽光公司返還侵占安置農場的706萬元資金；（3）判令陽光公司賠償安置農場經濟損失93萬元。
被告辯稱：原告民政廳不是兼并合同的主體，其沒有訴訟主體資格。我公司經過與被兼并企業及民政廳充分協商，才簽訂的兼并合同，并經過了民政廳及國有資產管理局的批準，是有效合同。我公司依據有效合同占有、使用被兼并企業的資產是合法的，不屬于侵權行為。
（三）一審事實和證據
烏魯木齊市中級人民法院經審理查明：（1）烏魯木齊小地窩堡安置農場（以下簡稱安置農場）系民政廳主管的用于安置特定人員的國有企業，在職職工400余名，注冊資本476萬元；國家劃撥土地4840500平方米（其中建筑用地4萬平方米，其余為耕地）。（2）陽光公司系周某等十人投資開辦的有限責任公司，注冊資本6800萬元，其中以周某所在的烏魯木齊裕華聯合公司和烏魯木齊裕華大酒店的兩處房產作價6590萬元入股，其余210萬元為股東投入的流動資金。陽光公司成立前，烏魯木齊裕華聯合公司和烏魯木齊裕華大酒店僅欠中國農業銀行和中國建設銀行的借款本息達2000余萬元，在案件的執行中，已將該房產抵押給了銀行。（3）2000年初，民政廳欲對安置農場進行體制改造。陽光公司于2000年2月向民政廳提出興建“陽光城”的設想，稱其在4年內投資3億元、5年至8年內投資10億元，創造就業機會上萬個，并提供了其向有關領導的請示報告和“陽光城”的說明。民政廳于2000年4月25日向新疆維吾爾自治區人民政府作了請示。與此同時，陽光公司開始與安置農場協商兼并事宜，職工也到新疆維吾爾自治區人民代表大會常務委員會辦公廳上訪。新疆維吾爾自治區人民政府辦公廳綜合處于2000年5月作出了非正式的、同意兼并的答復，并通知民政廳按規定程序辦理。2000年10月，在職工代表大會通過了兼并方案的情況下，安置農場和陽光公司正式向民政廳提出了兼并的請示報告。2000年10月23日，民政廳下文同意了兼并方案，要求雙方按國家的有關政策抓緊辦理各種手續。當日，安置農場與陽光公司簽訂了兼并合同，主要內容為：陽光公司通過資產重組取得安置農場的所有權、處置權、經營決策權和收益分配權；安置農場及上級主管部門民政廳均同意陽光公司實施“陽光城”建設計劃；陽光公司承擔安置農場的全部債權債務，安置農場喪失法人資格；陽光公司須保留職工的工資及其他福利待遇5年內不變，5年后根據國家政策調整；陽光公司保證退休職工養老金的發放；陽光公司為職工興建住宅樓，無償福利分配住房，保證住房通水、電、路，保證住宅樓配備有線電視和電話功能。合同還對簽訂后的公證、資產評估、工商登記等事宜作了約定，其中第十七條約定了合同的生效條件，即：合同報有關部門審批備案，經三方法定代表人簽字并蓋公章后生效，即具有法律效力。民政廳未在合同上簽字、蓋章。同年11月5日，陽光公司在新疆維吾爾自治區人民政府尚未正式批準兼并、未進行資產評估的情況下即收走了安置農場的印章和企業的相關證照，于同年11月7日申請注銷了安置農場。同年11月15日，安置農場與陽光公司簽訂補充協議，約定：在冊職工（含離退休人員）均享受無償分配住房，住房的通路條件改為通暖；職工住房2001年3月動工、2001年12月底交付使用。2000年11月30日，陽光公司和安置農場委托新疆公正資產評估事務所對安置農場的資產進行評估，結論為：企業債務大于企業資產17萬余元，但對兼并安置農場所涉及的國有劃撥土地未進行評估，亦未向土地局報告。民政廳收到評估報告后沒有就遺漏評估的國有土地事項進行監督，于2001年1月15日行文請求新疆維吾爾自治區國有資產管理局確認該報告。新疆維吾爾自治區國有資產管理局于同年3月5日行文對該份僅涉及企業資產的評估報告予以了確認。在此期間，民政廳、安置農場及陽光公司始終未就兼并所涉及的幾千畝國有土地（其中大部分為耕地）向土地管理局報告。自治區民政廳、經貿委、國資局、土地局、規劃局、人事局也未正式行文批準該兼并合同。（4）陽光公司接收安置農場后未對農場的經營進行任何投資，卻收走了安置農場的部分對外債權，并收取了新疆私立光華學校土地租金總計7879925元。陽光公司僅將其中的160萬元用于發放職工的工資至2001年7月，90萬元用于償還了民政廳的債務，其余5379325元被陽光公司挪作他用。陽光公司承諾的給職工建住宅樓的建設項目也因國有土地使用權的轉讓不合法而未獲批準，造成職工多次到民政廳上訪。（5）陽光公司經營安置農場期間的盈虧尚需審計、鑒定。
上述事實有下列證據證實：
1.原告民政廳提供的陽光公司給自治區領導及民政廳關于計劃建設“陽光城”的請示報告、“陽光城”計劃項目說明。
2.原告民政廳提供的兼并合同、補充協議、印章移交憑證、注銷安置農場工商登記材料。
3.原告民政廳提供的陽光公司收取安置農場對外債權的收款憑證。
4.原告民政廳提供的陽光公司用安置農場的120畝土地折股成立陽光牧業科技有限公司的決定及工商登記材料。
5.原告陽光公司提供的自治區人民政府辦公廳綜合處的批復，民政廳、國資局文件，資產評估報告，申請職工住宅建設項目的材料。
（四）一審判案理由
烏魯木齊市中級人民法院經審理認為：民政廳作為本案被兼并國有企業的直接政府主管部門，在被兼并的國有企業已被注銷、國有資產及職工合法利益受到侵害的情況下，有權利和責任維護國家和職工的利益。原、被告雙方就兼并合同及兼并所涉及的國有財產發生爭議，屬人民法院的受案范圍，故民政廳有訴訟主體資格。
國有企業兼并合同涉及國有資產的處置及國有企業職工的合法權益，其必須符合法律及國家的相關政策，并符合法律規定的程序方具有法律效力。安置農場及民政廳在實施兼并的過程中，對上地使用權的主體變更不向自治區土地管理局報告并經其批準；對幾千畝耕地轉為房地產開發是否符合國家的土地政策及是否會得到國務院的批準不作研究；對陽光公司的“陽光城”建設是否符合城市的整體規劃不向規劃局報告；對陽光公司資信及其履約能力不作認真調查，即實施兼并。陽光公司無履行到期債務的能力，卻稱要投資十億元實施所謂的“陽光城”建設項目，而在簽訂合同后的一年時間內，其不僅沒有實施任何履行承諾的行為，反而從被兼并企業抽走幾百萬資金，其行為已構成民事欺詐行為。安置農場與陽光公司簽訂的兼并合同，其形式不符合法律規定的形式生效要件，其內容不符合國家的土地法律及政策，且存在欺詐行為，故屬無效合同。
依據法律規定，合同被確認無效后，應恢復到合同簽訂前的事實狀態。當事人依據合同取得的財產應返還給對方。有過錯的一方應當賠償對方因此而遭受的損失。故安置農場的企業法人資格應予以恢復。陽光公司依據兼并合同取得的安置農場的7879925元資金，除用于發放職工工資的160萬元及用于償還民政廳債務的90萬元外，其余的5379325元應予返還。
陽光公司經營安置農場期間造成經濟損失有待于審計鑒定，待本院查明該事實后，將另行判決。
（五）一審定案結論
新疆維吾爾自治區烏魯木齊市中級人民法院依照《中華人民共和國合同法》第四十四條第二款、第五十二條第（一）項、第五十八條之規定，判決如下：
1.安置農場與陽光公司簽訂的兼并合同無效。
2.自判決生效之日起恢復安置農場的企業法人資格。
3.陽光公司在判決生效之日后三日內移交安置農場；民政廳負責組織人員接收，并負責交接手續的辦理。
4.陽光公司在判決生效后三日內返還侵占安置農場的5379325元資金。
（六）二審情況
1.二審訴辯主張
上訴人（原審被告）訴稱：（1）民政廳是國家行政機關，其不具有安置農場財產所有權人的身份。我方是與安置農場簽訂的兼并合同，與民政廳之間并未發生民法上的權利義務關系。所以，民政廳無權以原告身份主張不屬于自己的權利。（2）我方與安置農場簽訂的兼并合同是雙方當事人的真實意思表示，又經新疆維吾爾自治區人民政府、新疆維吾爾自治區國有資產管理局審批后簽訂，符合法定程序。在兼并合同的履行中，我方承擔了原安置農場的債務。因“陽光城”計劃的實施需一個較長的過程，暫未實施該計劃不構成欺詐或違約，且未辦理國有土地使用權過戶手續不影響合同的效力，更不是認定欺詐的理由，故原判決兼并合同無效不妥，應予糾正。
被上訴人（原審原告）辯稱：（1）根據新疆維吾爾自治區人民政府辦公廳新政辦（2000）130號文件規定，我廳具有管理機關及下屬單位國有資產和基本建設的職能，在安置農場已被注銷、職工合法權益受到侵害的情況下，我廳具有合法的訴訟主體資格，以維護國家和職工的利益。陽光公司的訴請理由不能成立，應予駁回。（2）根據《關于企業兼并的暫行辦法》的規定，被兼并企業的資產包括有形資產和無形資產，一定要評估，并由全民所有制企業所有者代表負責審核批準。因未對安置農場的全部資產進行評估，亦未辦理產權變更手續，我廳也未在兼并合同上簽字，更未下達批準兼并文件，所以陽光公司在尚未完成兼并程序的情況下將安置農場注銷、將安置農場的國有土地使用權轉讓給外單位和注冊成立新公司于法無據，其所簽兼并合同應屬無效。
2.二審事實和證據二審法院確認的事實和證據與一審法院確認的事實和證據相同。
3.二審判案理由
新疆維吾爾自治區高級人民法院經審理認為：《關于企業兼并的暫行辦法》中規定：企業兼并應由兼并雙方的所有者簽署協議。全民所有制企業所有者代表為負責審核批準兼并的機關。民政廳作為安置農場的上級主管機關擁有對安置農場經營管理的國有資產進行監督管理的權利。民政廳應當是安置農場所管理的國有資產的所有者代表，其有權利代表國家對該資產進行監督管理。按照《關于企業兼并的暫行辦法》的規定，兼并協議應由所有者簽署。民政廳雖未在兼并協議上簽字蓋章，但在其批復中已明確同意兼并方案。因此，民政廳在安置農場的兼并中亦有過錯，應當承擔相應的民事責任。民政廳在安置農場已被注銷的情況下出面保護國家利益，符合國有資產管理者的權限范圍的規定，應當予以準許。原判決確認民政廳具有訴訟主體資格并無不妥，本院予以維持。《國有企業改革中劃撥土地使用權暫行規定》中規定：非國有企業兼并國有企業的，應當采取出讓或租賃方式處置；地價評估結果和土地使用權處置方案應當報有批準權的人民政府土地管理部門確認和審批；企業實行兼并的，土地評估結果不予確認土地使用權處置方案不予批準。《關于企業兼并的暫行辦法》規定：被兼并方企業的資產包括有形資產和無形資產，一定要進行評估作價，并對全部債務予以核實。根據以上規定，安置農場在兼并前要對所有的資產進行評估，而陽光公司僅對安置農場的地上附著物進行了評估，對土地使用權是以出讓還是租賃方式取得并未約定，亦未進行有效評估并作出處置方案，也就談不上批準。因此，兼并協議只是對安置農場管理的部分國有資產進行了評估、約定，是不完整的。《國有資產產權登記試行辦法實施細則》規定：被兼并企業辦理產權注銷登記要提交資產處置請求及國有資產管理部門的批復。因此，陽光公司在只提交了部分資產的確認文件的情況下即注銷了安置農場法人資格是錯誤的。兼并協議雖是陽光公司和安置農場雙方的真實意思表示，亦經部分相關部門確認，但該協議侵害了國家的利益，即兼并方無償占用了屬于國家所有的土地，應當確認該兼并協議無效。原判決認定兼并協議無效并無不妥，本案予以維持。陽光公司的上訴請求不符合企業兼并的有關法律規定，本院不予支持。
4.二審定案結論
新疆維吾爾自治區高級人民法院依據《中華人民共和國民事訴訟法》第一百五十三條第一款第（一）項之規定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
二審案件受理費45310元由陽光公司負擔。
（七）解說
這是一起有關國有資產保護的重大民事案件。雙方的爭議集中在兩點上，即民政廳能否作為保護國有資產的權利主體并以原告的資格提起民事訴訟和本案中的兼并合同是否有效。依據事實和法律對這兩個問題作出正確的評價和確認，是處理好本案的關鍵。
1.關于民政廳能否作為保護國有資產權利主體并以原告資格提起民事訴訟的問題
本案是企業兼并合同糾紛。合同中的一方陽光公司是兼并方，合同中的另一方安置農場是被兼并方。按照1989年2月19日國家體改委、國家計委、財政部和國有資產管理局聯合發布的《關于企業兼并的暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）第一條的規定，所謂企業兼并，是指一個企業購買其他企業的產權，使其他企業失去法人資格或改變法人實體的一種行為。按照此規定，安置農場自被兼并起，該農場的法人資格即已喪失，該農場作為一種經濟實體當然也隨之不復存在。在這種情況下，陽光公司違反合同約定，不履行被兼并企業職工安置等義務，相反而借此侵吞國有資產，造成國有資產嚴重流失，應由誰作為權利主體起訴請求給予司法救濟呢?上述案件事實表明，安置農場是本案原告民政廳主管的一個國有企業，其將近500萬元的資產和國家劃撥的4840500平方米土地均屬國家所有，即均屬于國有資產。1994年7月24日國務院發布的《國有企業財產監督管理條例》第十二條規定：“國務院授權有關部門或者有關機構，對國務院管轄的企業和國務院指定由其監督的地方管轄的企業實施分工監督。”第十五條規定：“除國務院授權的監督機構監督的企業外，省、自治區、直轄市人民政府可以根據本條例規定，確定有關部門或者有關機構，對省級人民政府管轄的企業和省級人民政府指定由其監督的下級地方人民政府管轄的企業實施分工監督。”這里的有關部門或機構的監督職責，主要是指對國有企業的資產的保值狀況實施監督。實踐中，各級政府的國有資產管理部門行使對國有企業的資產的保值狀況進行監督的權力，如果其認為某個國有企業被兼并后該企業的資產受到侵害即以權利人資格向人民法院起訴請求保護，人民法院一般予以受理。本案中的安置農場被兼并后，其資產不僅沒有增值，反而受到嚴重侵害，國有資產管理部門沒有行使訴權請求給予司法保護，在這種情況下，本案原告民政廳是否有權向人民法院提起訴訟請求確認兼并合同無效，恢復安置農場法人資格呢?從民事訴訟理論上說，起訴是一種民事法律行為，只有與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織才能作為原告行使起訴權。從本案事實看，原告民政廳是被兼并的安置農場的主管單位，可以認為其是上述條例中所規定的自治區人民政府所確定的“有關部門”，其有權代表國家對安置農場的國有資產的保值狀況行使監督權。基于這一點，應當肯定民政廳與安置農場有著直接的利害關系，在其主管的安置農場的資產遭到嚴重侵害而當地國有資產管理部門不起訴主張權利的情況下，該民政廳起訴請求人民法院依法保護該安置農場的國有資產，符合民事訴訟有關條款規定的精神，人民法院予以受理是正確的。
2.本案中的企業兼并合同是否有效的問題
根據我國合同法第五十二條的規定，導致合同無效的事由有五項：一是有欺詐、脅迫行為；二是雙方惡意串通；三是以合法形式掩蓋非法目的；四是損害社會公共利益；五是違反法律、行政法規的強制性規定。本案兼并合同是否具有這些情形的事由呢?
被告陽光公司在訂立合同時，向安置農場的主管部門即原告民政廳虛報資本，承諾在安置農場興建“陽光城”4年內投資3億元、5～8年內投資10億元，以此影響民政廳和有關部門同意安置農場與其簽訂兼并合同。但合同簽訂并生效后，陽光公司沒有投入任何資金，卻抽走原安置農場的資金數百萬元用于清償其兼并前的債務，這不僅證明兼并方有欺詐行為，也證明其有損害國家利益的行為。
陽光公司是民營企業，即在經濟性質上屬非國有企業，其在兼并屬國有企業性質的安置農場之前，按照國家的有關規定，對安置農場的幾千畝土地的價格應當進行評估，對有關該土地使用權的處置方案當報有有批準權的土地管理部門確認和審批，但陽光公司和安置農場均沒有這樣做。這又證明本案合同違反國家的強制性規定。
以上所述表明，本案中的兼并合同，具有欺詐、損害國家利益和違反國家強制性規定的情形，一、二審法院確認該合同無效也是正確的。
本案一審法院對無效合同后果的處理是：判決確定恢復安置農場的企業法人資格；判令陽光公司在判決生效后三日內移交安置農場和返還其侵占的5379325元資金；而對陽光公司賠償安置農場的經濟損失，因為要有待于通過鑒定核實，在判決理由中說明另行判決。二審法院對該判決予以了維持。應該肯定，前者處理符合合同法第五十八條的規定，后者處理符合民事訴訟中的訴的分離理論，因而本案判決結果均是正確的。
（楊善明）
案例來源：國家法官學院,中國人民大學法學院 《中國審判案例要覽（2003年商事審判案例卷）》 人民法院出版社 第370 - 376 頁
